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A regulação da IA e seus obstáculos

Governar a inteligência artificial, potencializando seus efeitos positivos, é um dos maiores desafios de nosso tempo. Para sermos bem-sucedidos nessa missão, precisamos entender as dificuldades enfrentadas nessa regulação e procurar contorná-las.

Eduardo Felipe Matias

Autor dos livros A humanidade e suas fronteiras e A humanidade contra as cordas, ganhadores do Prêmio Jabuti, e coordenador do livro Marco Legal das Startups. Doutor em Direito Internacional pela USP, foi visiting scholar nas universidades de Columbia, em NY, e Berkeley e Stanford, na California, e é sócio da área empresarial de Elias, Matias Advogados

Em 2024, a regulação da inteligência artificial (IA) estará em discussão em todo o planeta, inclusive no Brasil. A criação de normas capazes de governar a IA de forma a conter seus possíveis efeitos negativos sem abrir mão de seus inúmeros benefícios não é, no entanto, uma tarefa simples.

A definição de IA, em si, é o primeiro problema. Para conceber um regime regulatório, é preciso estabelecer seu objeto. Porém, não existe conceito amplamente aceito de IA que possa ser utilizado para esse fim. É verdade que há outras áreas cuja definição é igualmente vaga – como energia ou meio ambiente – que, nem por isso, deixam de ser reguladas. Assim como nesses casos, qualquer regime que se venha a adotar precisa levar em conta que a IA não consiste em uma única tecnologia, mas sim em um conjunto de técnicas em campos distintos, como o do reconhecimento de fala e o da visão computacional, que podem ter uma infinidade de aplicações, em múltiplas indústrias, com diferentes riscos – a mesma aplicação que não representa ameaça no setor de entretenimento pode ser perigosa se utilizada na aviação.

Sendo uma tecnologia de propósito geral, a IA desperta preocupações igualmente amplas, abrangendo não apenas questões de segurança, mas também de privacidade, discriminação, segurança nacional e, até mesmo, risco existencial para a humanidade, como alegam alguns.

Muitas dessas preocupações não encontram reflexo nas atribuições das agências reguladoras existentes, ou perpassam a competência de muitas delas, sendo que todas podem entender necessário que uma determinada aplicação fique sob sua jurisdição. Somada à questão dos diferentes níveis de risco, isso significa que a mesma aplicação poderia e deveria ser tratada de maneira diferente por agências distintas, tornando o controle dessas tecnologias no mínimo confuso.

Outro ponto relevante, abordado anteriormente nesta coluna, é a opacidade dos sistemas de IA, seja por seus componentes estarem sob proteção de propriedade intelectual, seja por seu grau de complexidade, que torna praticamente impossível compreender como estes chegam a certos resultados. Baseados em modelos de aprendizado de máquina, esses sistemas tendem a evoluir de forma autônoma e nem sempre da maneira imaginada por seus programadores, o que os torna imprevisíveis.

Essa imprevisibilidade diferencia a IA de outros setores – como a indústria farmacêutica, na qual as moléculas utilizadas em um composto tendem a produzir sempre as mesmas reações verificadas nos testes que permitiram sua comercialização por não causarem danos à saúde –, e vai de encontro a um dos objetivos de qualquer regulação, que é identificar e tentar prevenir riscos.

Há, ainda, uma desconexão entre a lentidão habitual da criação de leis e regulamentos, que depende de processos democráticos e burocráticos de elaboração e aprovação, e a rapidez da inovação tecnológica, ainda mais acelerada no caso da IA, hoje em crescimento exponencial. Esse conhecido "problema de ritmo" (pacing problem) faz que a regulação não consiga acompanhar a tecnologia que busca regular, o que leva à demora na implementação de regras que preencham as lacunas existentes a tempo de evitar que causem prejuízos, bem como à rápida desatualização de qualquer norma que seja promulgada para isso, tornando-a obsoleta e ineficaz.

As mesmas dificuldades seriam enfrentadas por uma agência que viesse a ser instituída para lidar exclusivamente com as questões provocadas pela IA – proposta por si só complexa de se desenhar, considerando a multiplicidade de temas envolvidos e partes interessadas. Além disso, para formar seu corpo técnico, esse órgão enfrentaria uma disputa acirrada por talentos com a iniciativa privada, apta a oferecer salários muito maiores a seus empregados.

Para regular uma área, contudo, você precisa entendê-la. E há uma grande assimetria de informações entre poder público e grandes empresas de tecnologia, que investem pesadamente em pesquisa e desenvolvimento de IA, o que as leva a concentrar recursos computacionais sem igual e atrair os melhores profissionais do mercado.

A fragilidade dessa agência se agrava se considerarmos que, caso ela venha a ser capaz de contratar pessoas com domínio da área, não seria incomum que estas ou tenham vindo de corporações ou, em algum momento, deixem sua função pública para trabalhar nelas. Esse fenômeno, conhecido como “porta giratória”, costuma ser ainda mais notado em setores com alto grau de especialização e poucos profissionais habilitados, como é o caso da IA, e pode levar funcionários do governo a não quererem desagradar seus possíveis futuros empregadores. Isso sem falar na possibilidade da chamada “captura da agência” por empresas que, por meio de lobbies, presentes e patrocínios, podem tornar os reguladores simpáticos à indústria que estão regulando.

A todos esses fatores podemos acrescentar a dificuldade de governar algo internacional por natureza – tanto pela IA ser dominada por poderosos atores globais que operam em diversos países, quanto por seus efeitos, que podem extrapolar as fronteiras nacionais. Já ficou claro em outras situações, como o combate às mudanças climáticas, que não é fácil alinhar os interesses das diversas nações a fim de vencer desafios mundiais.

Nada disso significa que devamos abrir mão de regular a IA, a qual pode ter impactos significativos sobre a sociedade. É preciso, entretanto, entender os obstáculos enfrentados nessa missão, para que possamos pensar em formas flexíveis e eficazes de governança, que vão além dos modelos tradicionais.

Artigo originalmente publicado na edição de fevereiro de 2024 na revista Época Negócios.